固体废弃物的可持续利用与管理研讨会
中国城乡垃圾管理现状及政策--林莜竹
日期:2013-07-22
 
       大家好,我的同事在中国城乡垃圾这一块做了一些调研和分析,今天我过来,主要是代替他们做一个简短的发言,分享一下调研的成果。主要是关于中国城乡垃圾管理的一个现状和相关政策的梳理,如果大家对此有什么疑问,欢迎和我交流。
       关于垃圾的现状我将从产生、收运到回收、处置给大家做介绍。
       垃圾的产生:目前我国每年产生近10亿吨垃圾,年增长率近10%,农村每年产生超过3亿吨生活垃圾,且增长迅速,年增长率普遍高于城市。北京在2011年的年增长率是8.7%,这个数字也是逐年增加,有很多乡村已经超过了10%。此外,全国城市生活垃圾堆存量高达70亿吨以上。垃圾堆存是指填埋场的垃圾以及正在处置却还没有消减体积的那部分垃圾,占地超过了7亿亩。所有的垃圾,1/3以上被随意堆放、露天焚烧,农村的比例还更高。这个数字,还不包括许多非正规处置和焚烧的量,并且农村的垃圾数量一直很模糊,没有得到精确有效的统计。总而言之,我国城乡的垃圾产生量巨大、增长迅速,但存在统计缺陷。大家到网上搜集也会发现,不同年代的垃圾数据,存在很大的差异,可以明显感觉到数据统计的缺漏,我们的数据是多次搜集、多方统计的一个较为中肯的结果。
       垃圾产生的源头减量,各地以城市为首都有开展垃圾分类工作,农村基本处于规划阶段,但效果和比例十分有限。此外,垃圾投放混合严重,水分含量高,有害物含量高,比如荧光灯管、废旧电池、过期药品等都基本没有被分开,这样不适合高效再利用,当混合了之后再进行分类处理就比较困难。
       垃圾的收运包括收集和运输。收集阶段,(PPT 分类垃圾桶)大家可以看到城市社区里的垃圾分类收集装置,大小颜色数量都各不相同,用于装载不同分类的垃圾。目前,城市普遍做到集中收集,会有市政负责统一收集和清运,但分类方式混乱,各个区域的分类方式不尽相同,具体到每个社区我们看到的状况差异也比较大。农村集中收集率低,而分类收集是建立在集中收集之下的,先要保证集中收集,才有分类收集。农村个别试点地区实行垃圾分类,但一两年后我们观察,持续性不佳,效果也不明显。
       (PPT 广西横县垃圾分类)下面这张图应该很多人都见过,它是广西横县居民的垃圾分类,当地政府号召每一户居民都去做垃圾的干湿分类,指令非常明确,所以效果也非常好,但他们的持续性也存疑。
       再讲运输环节,城市的分类运输率低,运输环节规范性有待提高。据我们观察,运输时间和车辆,收运的单位和去向,在很多时候都是不固定的。监管主体不明确,我们很难找到明确的监管责任人,垃圾的收运是多个部门在监管,一旦出了问题责任难落实。目前,北京的监督工作开展得比较好,但很多刚实行垃圾分类的城市就没有明确的监管主体。农村的集中运输率低,普及率低,一般都是村民自顾自地倒垃圾。此外,无论城市或农村,有害垃圾的处理都是一个盲点,很多人问到我们,像废旧电池荧光灯管这些有害垃圾集中收集后到底会怎么处置。包括北上广在内的大城市,都没有对有害垃圾进行统一地收集。电池或药品还可以找到一个集中收集的渠道,但都是每个种类独自分离的。如果我们现在号召居民对有害垃圾进行分类,但我们却很难为他们找到这些垃圾的去向。
       到了回收环节,问题也很多。首先是回收标准差异性大,造成认知和管理上的障碍。居民在分类上很迷茫,分不清到底什么是可回收,什么又不可回收。对不同材质的可回收物进行回收后,制造的产品的标准和行业监管都存在疏漏和缺陷。再者非正规回收泛滥,二次污染严重。
       (PPT 回收者往纸板上浇水)看这张图,回收商贩往他回收的纸板纸壳上浇水以增加重量,图上的情况十分常见,非正规回收者往往会运用对环境不友好的方式来增加自己的经济收益。其结果往往是增加了后期的处理成本和造成对环境的二次污染。对于非正规回收,监管主体及标准都有待明确,对非正规回收市场的硬性治理,尤其是大城市,遗留下了一些社会问题。比如北京对东小口回收市场的整治,造成许多的拾荒者流落街头或回乡务农,有一些社会问题遗留下来。
       一个很重要的因素,受国际石油价格影响,近年来回收行业持续低迷,且还在恶化。回收价格持续走低,很多回收商都放弃回收行业而转投别处谋生。居民卖垃圾越来越困难,回收者也越来越不愿意去回收。
       农村回收体系不健全。许多垃圾本身可以回收,但村里没有回收点,运出去的成本又太高,造成农村的垃圾没办法回收。或者,部分农村接收了大城市的垃圾做非正规回收处理,给当地造成了严重的二次污染。
       处置环节,任意堆放、露天焚烧造成的污染很严重;垃圾处理量的统计不明确,随意处置量难以计数;混合垃圾处理为主流,像混合填埋、混合堆肥、混合焚烧等都产生了不可忽视的污染问题;对于非法处置的监管严重不足;处置设施环评造假严重,运营不规范,监管信息不公开;缺乏公众监督机制。(PPT 2001年和2009年城市垃圾处理比例)可以看到2001年和2009年城市生活垃圾的处理比例。随意堆放的比例一直较高(2001年为41.8%,2009年为28.7%),2009年有一定的下降。填埋量一直持续很高,我们能用作填埋的土地基本都已经饱和了。焚烧量也在逐年扩大,焚烧具有风险,但我们依然在增加焚烧比例。我们比较担心的一点是,焚烧会阻碍垃圾处理前端的环节,因为焚烧直接发电,便给予了大家不去做管理和分类的理由。我国垃圾含水量较高,做焚烧发电的经济效益比较差。所以焚烧量的增加并不见得是好事情。
       政策方面,目前的管理体系是实行多部门管理制度:资源节约和循环经济建设由发改委牵头;有用物资回收是商务部门牵头;垃圾收集、清运、处置是建设部门和城管部门一块儿负责;垃圾处理污染物排放主要是环保部门在做。管理的部门比较多,当有问题的时候就很难有一个明确的答案。并且,我们要推动某一项工作时,就涉及到跟多个部门去交涉,容易发生多个部门之间推皮球的状况。
       政策目前的整体趋势是法规体系偏重末端处理,并且不同部门出台的政策造成了内在一致性和相互协调性的缺乏。地方实际治理工作本末失衡,受政策影响,末端处理投入加大,而导致垃圾分类和资源化推进缓慢、困难。不管是国家政策还是地方政策,或者是各部委出台的方案,有一个共性就是“谁产生谁治理,谁污染谁付费”这个政策提得很明确,很多地方都在推进污染付费,其实还是偏重末端处理,鉴于我们国家的垃圾还没有得到妥善地处理,却又要求大家付费,那是不是大家在做分类时就更有理由说既然都交了费,那干嘛还要做分类,所以地方政策推广后,对垃圾分类有没有阻碍,这个是存在疑问的。
       这里有一些法律法规的举例,包括《循环经济促进法》、《固废法》等。《“十二五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划》中对于末端处理有量化目标。像《北京市生活垃圾管理条例》也同样缺乏前端治理的目标。
       最后做一个简单的展望吧。中国要不要构建节约型/循环型社会,目前已经走到了十字路口,是要规模化的、批量化的去削减垃圾量还是先做好循环经济,去有效回收垃圾,打造节约型的社会是地方政府与公众需要考虑的选择。现在的政策和十二五规划在把我们往前推,那路要怎么走,在座的企业、NGO要有所考虑。大家看一下这两个公式:节约+减毒+分类投放/处理=环境和健康影响最小化;浪费+用毒+混合投放/处理=环境和健康影响难控制。这两个公式看起来很容易选择,但在实际中一定要时刻考虑到这两种模式的选择。最后希望在社会监督和商业模式的参与上有更大的发展。我的发言结束了,谢谢大家。
 
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